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土地承包經營權糾紛審判實務相關疑難問題解答

土地承包經營權糾紛審判實務相關疑難問題解答 

(2015年9月18日省高法講稿)

作者 相蒙

 

各位領導、同志,下午好。今天我要跟大家交流的內容是關于農村土地承包經營權糾紛審判實務中幾類糾紛疑難問題的解析。這份講稿的形成基礎是沈陽中院的重點調研課題,課題的主要負責人是我院曲阿翔院長,本人是課題組成員。今天講的疑難問題,是指從2005年最高法院頒布土地承包司法解釋之后這近10年時間內,在土地承包經營權領域內出現的新問題、新現象,或者雖然是老問題,但我們采取的處理措施可能與之前有著原則性的不同。下面我將這些調研心得與各位領導和同志一起分享,如有疏漏,也希望我的觀點能起到拋磚引玉的作用。

第一部分 主要問題類型

首先說一下05年司法解釋頒布實施以后,出現如下類型的問題:

問題類型一、主要是新問題、新現象。這十年時間里,隨著我國社會經濟快速發展,土地承包法和司法解釋頒布實施時的社會環境發生重大變化,在土地承包法和司法解釋頒布時,由于當時國家的惠農政策剛剛實施,農民普遍認為純粹的農業經營收益較低,因此大面積的農地流轉和土地撂荒現象很普遍,土地征收補償的價格也比較低,所以農民對于農地流轉價格的高低、村委會將機動地、四荒地發包給誰以及政府征地補償有沒有自己的份額,并不是很在乎, 所以與之相關的糾紛并沒有像現在這樣凸顯。

10年之后的今天,農村的社會環境發生巨大變化,農業經營的收益成倍增加,農地流轉價格大幅上漲,農地征收補償的標準也顯著提高,原本在農民手中可能只是維持溫飽的土地,可以令人一夜暴富,這就必然造成社會關注點的轉變,圍繞農地產生的新類型法律關系,大量新類型的利益訴求集中爆發,如在拆遷補償糾紛案件中集體成員資格如何認定、期限較長的承包地流轉中農民要求增加流轉費是否應當支持、河道管理部門與河流沿岸村集體就土地發包權應當歸誰產生爭議后如何處理,法院在處理這些新類型糾紛時,因為需要衡量新類型的利益訴求,如果套用已有的法律條文,會發現三段論中的行為模式好像不太符合實際案情,或者直接套用法條后得出的結果對糾紛的處理好像不是很令人信服,這就是立法背景變化導致原先法律不適應新的糾紛,需要我們探索新的法律適用原則。

問題類型二、還有一些問題是長期存在,但始終沒有統一的解決辦法,如承包地流轉中承包人種植樹木和違法建筑導致收回承包地困難情況, 不同基層法院的處理辦法可能大相徑庭,需要提供統一的裁判標準。

問題類型三、土地承包法和05年司法解釋條文對某一問題本來有相應的規范,但其后由于物權法等新法頒布,因而對土地承包法和司法解釋中相關內容的理解需要重新界定,其中比較突出的問題是對承包經營權取得的判斷標準,即什么情況下算是取得了承包經營權,從而在訴訟中不會被駁回起訴。

我將這些問題歸納為三種類型,探尋同類問題的相同成因,從而對癥下藥,對同類型問題采取類似的解決辦法,并在此基礎上總結出裁判理念的改變。

以上就是今天我要跟大家交流的,在審判實踐中遇到的關于農村土地承包糾紛中所涉及的幾類新問題、新情況。按照制度經濟學的原理,社會經濟中出現了新情況,就需要社會提供新的制度來予以調整,否則社會經濟就會按照叢林法則生長,也就是弱肉強食,會導致社會秩序混亂,這就是制度供給的必要性。對審判機關而言,這種制度供給就是需要制定新的裁判標準。

就沈陽市范圍內,兩級法院當前審判中適用的裁判標準,除了土地承包法和司法解釋,仍然是省法院100問中的幾項條款,以及我院較早時期起草的一些操作辦法,其他省法院系統中,江蘇高院不久前在人民法院報上發表了一份關于農村土地承包糾紛處理辦法的會議紀要,一共是7項,咱們省內其他兄弟法院是否也制定了類似的操作規范,這個我在公開的渠道上還沒有檢索到。如果有,非?;隊魏笥胛伊?,我們一起交流學習。總之當前已有的這些法律依據已經不能完全滿足實踐中的新情況、新問題,造成了裁判標準的供給不足,兩級法院在處理類似糾紛中往往因裁判思想不統一,導致處理結果差別很大,這樣既不利于?;さ筆氯撕戲ㄈㄒ?,也不利于維護司法權威。為此,(沈陽市中院)課題組通過對基層情況的調研,結合相關法律法規、法學理論和司法實踐經驗,提出了解決方案和法律分析,形成以下指導意見。

第二部分 基本原則

我這篇講稿要涉及到11項主要問題,從這些問題的處理方法中,我個人總結出三項基本原則,這些原則體現了處理此類糾紛時審判指導思想的變化。這些基本原則包括,一是?;づ┟襠嬡ㄓ畔仍?,二是防止集體自治權濫用原則,三是在充分尊重行政權管轄基礎上,司法權在與行政職權管轄重疊領域延伸適用原則。為了便于理解,我會在介紹基本原則的主要內容后,將具體問題盡量按基本原則歸類,進行講解。

關于第一項原則,首先要明確農民生存權的概念,就法的位階而言,生存權是一項憲法權利,其位階高于普通部門法權利;就含義而言,最低層次的生存權就是維系本人及后代生命延續之權利,經過近百年的發展,目前的法律觀點認為,生存權應當是法律賦予人應當享有的維持正常生活所必須的基本條件的權利,是世界公認的基本人權內容,正因為這項權利的基礎性,它關系到人之為人的基本尊嚴,所以,每部部門法在進行立法設計的時候應當將該項權利置于首要?;さ奈恢?,司法機關在法律適用過程中,也要貫徹這一基本理念。

具體到農村土地承包案件,生存權概念起到了確立裁判底限的作用。無論是合同發包糾紛,還是補償分配糾紛,在大多數情況下,農民都是處于相對弱勢的地位,他們面對的是村集體組織、政府或者公司等等有組織的社會主體,為了生存,農民不得不與這些組織進行交易,但其實雙方地位是不平等的,農民的權益很容易被表面看似權利義務對等的契約所侵害,而審判機關過去在農村土地承包案件中,往往不加區分的適用商事糾紛理念和原則予以處理,將雙方置于完全平等的社會地位上,造成裁判結果有失偏頗,甚至造成大規模的群體上訪,這就是沒有重視生存權概念造成的,如果我們認識到農民可能是在損害生存權作為代價進行交易,我們就會掌握裁判的底限了。所以我們這次重新確立指導意見,處處體現了對生存權的尊重。

關于第二項原則。在農村土地承包經營權案件中,集體自治權與司法權的關系是裁判時需要注意的重要內容,按照村民組織法,集體經濟組織擁有對集體事務的決定權,通常的議定程序是按照少數服從多數來決定,這種民主方式固然能夠保證大多數情況下成員合法權益,但在某些時候,也可能會產生多數人的暴政,損害少數群體的合法權益,比如村集體開會決定限制外來戶的土地補償分配權,這時就需要矯正正義來予以糾正。

根據法國政治社會學奠基人托克維爾的觀點,有兩條途徑糾正多數人暴政,其中一條是需要通過司法權威的干涉來解決,這就為司法權介入集體組織自治提供了法理基礎。在農村集體經濟組織自治權領域,法院長期以來是秉持盡量不介入或者謹慎介入的態度,到2005年司法解釋實施時,第24條開始對征地補償方面的集體自治權做出限制,認為司法權可以予以糾正,但這種司法權的介入還是有限的,限于征地補償糾紛范圍內,這一點從重慶高院2009年實施的《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》也能得到體現,2007年物權法實施后,物權法第63條第2款則進一步拓寬了司法介入的廣度,按照該項規定,集體經濟組織決議侵犯個人合法權益的,無論是涉及征地補償的,還是其他公共積累分配事務的,個人都可以提起訴訟,法院也不能以糾紛系集體組織自治范疇而駁回起訴。所以,法律條文的這些變更,體現了法律對正義概念的詮釋越來越完善,越來越體現對個人合法權益?;こ潭鵲奶岣?,這是立法理念的進步,作為司法裁判者,也要遵從這一趨勢。

關于第三項原則,是處理司法權與行政職權關系的新原則,在農村土地承包糾紛案件中,有相當數量的糾紛涉及到行政職權的干涉,我這里指的是合法的干涉,比如政府對承包經營權的確認,并頒發承包經營權證,村民委員會組織法第27條“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正?!?,土地承包法第二十七條是對因自然災害導致承包地損毀的,村集體對個別承包人土地予以調整的,需要在履行民主議定程序之后報請政府批準,第四十八條是發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,也是要在民主議定之后,報請政府批準。這還只是法律條文明確規定的。此外,還有省市政府的規范性文件規定,村集體對外舉債的,要報請政府批準,否則哪個村領導簽字,就由哪個領導負責償債,村集體不承擔債務。甚至還有一些不成文的規矩,比如現在村級財政普遍掌握在鎮政府手中,村集體支出資金,需要鎮政府工作人員簽字同意,我們就遇到過村民會議決定支付某筆款項,但政府不同意,導致對方不得不提起行政訴訟。所以處理農村土地承包糾紛,正確對待政府職權在其中發揮的作用,對審理好案件是至關重要的。

政府行政權在農村土地承包糾紛中有著重要作用,比如基本農田的?;?、不同地塊四至的勘定等等,只要是法律法規明確賦予了職權的,都應當予以尊重,訴訟中如果發現應當歸行政權處理范圍,不屬于司法管轄的,應當駁回起訴;如果發現權力范圍重疊的,要具體問題具體分析,過去部分法院具有行政權管轄優先的觀念,遇到管轄權重疊的案件,一律駁回,這是不對的,在行政機關沒有及時正確履行職權情況下,如果法院再不施以援手,一方面不利于?;さ筆氯撕戲ㄈㄒ?,另一方面也是怠于履行司法職責,這是法律所不允許的,所以這種情況下,對當事人予以救濟是法院不可推卸的責任,法院司法權的行使要能夠覆蓋這些職權重疊區域,這就是司法權的延伸適用原則。

為了方便對以上原則的理解,我將本次調研中涉及的問題,盡量歸入這三項原則之中,進行講解,以便在解決具體的同時,更加深入理解司法裁判理念的轉變。而且我認為,對我們司法裁判者來說,裁判理念的轉變比弄清某項具體問題的應對措施,更加具有“授之以魚不如授之以漁”的效果。大家以后遇到新的問題,自己心里就會有統一的尺度。

 

原則一 農民生存權?;び畔仍?/span>

一、關于農村集體經濟組織成員資格的認定標準? 

理由及依據:近年來隨著農業收益增長、政府征收農地情況增多,導致征地補償分配糾紛、集體公共積累分配糾紛等案件大量增加,在這些訴訟案件中,經過審理,我們發現對案件審理結果最重要的,是集體經濟組織成員資格如何認定,往往是集體組織不認可某人的成員資格而引發訴訟。最高法院在2005年出版的司法解釋理解與適用一書中,認為集體經濟組織成員資格的認定標準,在本質上應當由立法機關把握,但在尚未頒布相關立法之前,應當屬于審判機關的權力范圍。但是,由于最高法院也沒有做出統一的裁判標準,各地方只好自行根據實際情況來制定適合本地區特點的標準,有些是省級人大制定的地方性法規,有些是省級法院制定的裁判標準,甚至我們還見到過區一級政府制定的內部辦法。這導致我們在審理案件時裁判標準來源非常復雜,很難確定究竟該遵從哪種標準。這就是我前面提到的第二種類型的問題,即該問題長期存在,始終沒有統一適用標準,以前土地市場價格較低,征地糾紛數量較少時,還可以通過個案的靈活處理來彌補,但現今這類問題井噴式增長,我們必須拿出統一的裁判模式來應對。

我們的調研針對該問題,從不同角度做出了一套比較具有操作性的判斷標準。分為基本裁判標準、成員資格的取得方式、喪失原因、不能認定喪失資格的特殊情況,最后還制定了舉證責任分擔規則。

(一)適用范圍

關于這個問題的正式裁判標準中,沒有適用范圍這一項內容,原先曾經做過適用范圍限制,后來取消了,所以沒寫進正式規范條文中,但是(我院)課題組的思路變化,非常能夠體現生存權?;び畔仍?。我們最初考慮到,由于最高法院的理解適用一書中闡述,集體成員資格的認定標準,系涉及廣大農民根本利益,不宜由法院做出界定,而應當由立法來明確,課題組也遵循這一基本理念,在作出界定的參考標準時,曾認為裁判標準的適用范圍應限于土地承包經營權補償分配糾紛,即作為處理該類糾紛時的參考標準,這樣做一方面可以可以回避作出界定標準的權限爭議,避免適用范圍過于寬泛引起司法權與立法權的爭議,另一方面也是從實踐出發,當前大部分涉及界定集體成員資格案件,當事人最終目的都是為了取得征地補償,所以做出適用范圍的限制,對絕大部分案件并沒有實質性影響。而且05年司法解釋第24條,也只是規定了征地補償糾紛中出現剝奪成員利益的,可以受理,另外重慶高院的2009年實施的《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》的也采取將集體成員資格認定標準限制在征地補償糾紛范圍內的觀點。

但是,在其后的調研中,我們發現,當前時期,集體組織侵犯個人權益的情況越來越嚴重,現階段由于政府大面積征用土地,補償分配糾紛比較普遍,未來隨著社會經濟發展,也可能會因為新類型的糾紛,涉及成員資格認定問題,而我們的研究成果不能局限于眼前情況,應當具有前瞻性,無論是對征地補償,還是對公共積累的分配,本質上都是涉及弱勢群體的生存權利,我們既然能夠?;ふ韉夭鉤?,那么在其他類型糾紛中,也應該旗幟鮮明的?;と跏迫禾宓納嬡?,所以我們用生存權?;び畔仍?/span>,順暢的解決這項爭議。因此我們在最終的結論中,刪掉了對集體成員資格標準適用范圍的限制,沒有寫到指導意見中,但這個思想轉變過程,恰恰是對?;づ┟襠嬡ㄓ畔仍蠔頭樂辜遄災穩ɡ撓迷虻募刑逑?。

(二)基本標準

接下來講集體成員資格的判斷標準,目前主流觀點(理解與適用、重慶高院紀要)都采用了以該集體為基本生活保障和戶口為該集體兩項主要原則,其中又以前者為主要衡量標準,后者為輔助標準。

關于戶口標準,由于2009年以后很多地區推行新的戶口形式,不再區分農業和非農業戶口,所以戶口不再是一票否決式的認定標準,但是戶口信息也還是重要的參考標準。一般情況下,如果戶口本上載明是本地區農業戶口,那么通??梢勻隙ㄊ潛炯寰米櫓稍?,有些戶口載明是農村非農戶,這些人通常不是本集體經濟組織成員。

關于是否依靠本集體經濟組織作為主要收入來源,一是要求在本集體有家庭承包土地,如果僅僅是到城鎮打短工,并未與本村土地生產脫離關系,則其主要收入來源仍需依靠本村集體經濟組織;二是對在本集體未分得家庭承包地的,應區分對待,對嫁入本集體應分得土地而未分得土地,或者嫁出后不應收回土地而被收回的,以及有些集體組織土地不夠分,給部分村民掛賬的,都不能因此否定其主要收入來源依靠集體組織。

關于兩項標準的位階,由于集體成員資格在征地補償案件中往往涉及農民生存保障,與生活來源密切相關,所以生活來源標準是最主要的衡量標準,戶口標準優點在于其顯而易見,便于操作,但戶口標準排他性功能較差,只能作為輔助標準。

接下來我們討論集體成員資格的取得方式、喪失原因等內容,這些內容是更為具體的判斷標準,都是依據戶口標準和主要收入來源標準形成的常用判斷標準,在司法實踐中,我們通常先核對是否符合取得方式、喪失原因等標準,如果出現列舉標準之外的情形,就要適用戶口和主要收入來源標準來衡量。

(三)取得方式

集體成員資格的取得方式主要包括依親緣關系取得、集體組織接納取得以及依行政命令取得等主要類型。

第一種類型,所謂依親緣關系取得,包括:1.出生在本集體經濟組織成員家庭的;2.因結婚進入本集體的,通常是嫁入本集體,并將戶口遷入本集體的,原集體將其原承包地收回的,這個嫁入女就不再依靠原集體組織生活,轉為需要依靠嫁入地區的集體組織生活,自然也就成為嫁入地集體組織成員;3.被本集體成員收養,且戶口遷入本集體的,這與第一條的出生在本集體的情況,基本類似。這里需要特殊注意的是關于超生子女的資格認定問題,目前實踐界有不同意見,但學者主流觀點是不應因其為超生子女,作為否定集體成員資格的條件,即使他沒有繳納??罨蛘呱緇岣а?,因為這是根據民法上自然人權利能力的性質衍生出的結論,即人的權利能力始于出生,不因其未繳納???,就不具有集體成員的權利能力。

第二種類型,集體組織接納取得,主要指將戶口遷移至本村居住,能夠承擔相應義務和交納公共積累,經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意,接納為本集體經濟組織成員的。兩方面條件,一是實質性的,需要作出貢獻,二是形式上,履行接納程序。

因國家政策遷入,主要是特定歷史時期因國防和其他國家項目建設原因遷入,通常要求遷入者系為從事農業生產。

需要特殊說明的是集體組織接納取得,這項的依據是遼寧省實施土地承包法條例的規定,也是一部地方性法規,這一條與05年司法解釋是相銜接的,05年司法解釋是針對具有集體資格的成員提起訴訟的,應當受理,對判斷是否具備集體成員資格的,則要適用本條規定。

(四)喪失原因

集體成員死亡的;因取得一個集體的成員資格,自動喪失原先具有的其他集體成員資格;遷入城鎮地區,轉為非農業戶口的,自取得非農業戶口之日,其原有的集體經濟組織成員資格喪失;仍保留原集體經濟組織所在地農業戶口,但在城鎮取得機關事業單位、國企正式工作的,可以認定喪失原集體成員資格,但原集體經濟組織明確表示保留集體成員資格的除外;復員、退伍軍人、大中專畢業生未將戶口遷回本村的,選擇落戶城鎮或者其他集體組織的。

需要特殊說明的,是第三條,實踐中,有很多戶口在集體組織處的農戶,實際上在城鎮謀生,有些甚至有多處商品住宅,但由于多數從事非固定和非正式工作,很難界定其生活來源已經與本集體組織無關,所以課題組只選擇較易辨別的具有正式工作的原集體成員作為可以認定喪失集體成員資格的對象。

(五)不能認定喪失成員資格的情形

1.解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的士官; 

2.高等院校、中等職業學校的在校學生; 

3.正在服刑的人員;

4.因合法原因沒有分得承包地(村集體土地不夠分),只能掛賬的農戶(并非空掛戶)

5.被非法剝奪承包權的農戶。

對第四項和第五項,主要涉及對具有集體成員資格但沒有承包地的人,不能因此剝奪其分得征地補償的資格。通常情況下,只要是本集體經濟組織成員,都應當分得了承包地,只有較特殊情況下,具有集體成員資格的人可能沒有獲得承包地,第四項中的掛賬戶是合法掛賬,不同于借用集體戶口的空掛戶;第五項中主要是根據05年司法解釋第十條規定“承包方交回承包地不符合農村土地承包法第二十九條規定程序的,不得認定其為自愿交回 ”,就是針對非法被剝奪承包地的情形。

(六)舉證責任分擔

關于舉證責任分擔,也是根據誰主張誰舉證的主要原則進行分配,同時也要考慮當事人獲得證據的難易程度。

訴訟中,主張應具有集體經濟組織成員資格的當事人,應當對其所主張的取得或者不應喪失集體經濟組織成員資格的事實承擔舉證責任,集體經濟組織應當對當事人喪失集體經濟組織成員資格的主張承擔舉證責任。

關于當事人是否依靠本集體經濟組織作為主要收入來源的舉證責任,由當事人負責舉證證明其依靠本集體經濟組織的收入來源情況,集體經濟組織負責舉證證明當事人在本集體經濟組織之外的收入來源情況。

 

二、關于家庭承包地對外流轉期限較長,原承包人要求增加租金或者解除流轉關系的,是否應予支持?

經調研研究,我們認為比較穩妥的處理辦法是:對于請求解除流轉的,受流轉人一次性繳納全部年限流轉費用的,流轉農戶或村集體要求解除農地流轉協議、收回土地的,如果確需調整流轉費價格的,可以向流轉農戶或村集體釋明并對流轉費予以調整,流轉農戶或村集體堅持要求解除流轉協議的,一般不應予以支持,但村集體要求收回機動地給集體成員補分責任田的除外。

沒有一次性繳納全部流轉費的,農戶或村集體要求解除流轉協議的,如果原流轉協議的確影響到農戶生存權,可以支持其訴訟請求。

對于流轉開始期限或者距離前次流轉價格調整時間較長且當地農地承包費價格增漲幅度較大,流轉農戶請求增加流轉費,一般應予支持,按照公平原則予以調整,調整后的流轉費應不高于當地同類地塊的平均承包費標準。

 

理由及依據: 這類糾紛屬于前面講到的第一類新問題,即社會大環境變化導致的。主要原因是流轉合同訂立時的基礎社會環境,一方面是因為農地市場的重大變化、另一方面是因為遭遇國家政策的多次調整等客觀原因,導致農地流轉價格大幅增長,該類問題普遍出現于2008年以后。這里面主要是市場自身的發展,以及因國家政策大規模調整引發市場機制的變化,市場自身發展變化主要因為,這類糾紛基本上都是合同期長達20年以上的長期承包合同,這也是農業生產對穩定性需求的體現。這些合同簽訂時,基本上是第二輪承包開始階段的2001年左右,經過這十多年社會發展,農業收益不斷增長,到現在已經由量變逐漸累積到質變過程,即使按照貨幣貶值比率換算,合同訂立時的流轉價格照比現今也是低了很多,從現今的視角看合同訂立,就會覺得原承包人很吃虧。

另外還有一個重要因素是國家政策的調整,比如取消農業稅,放開承包地流轉市場,推廣承包地股份制試點,增加糧食作物生產的補貼,都會間接推動農村土地承包市場的變化,農民會覺得原先包給種田大戶不合適了,影響到生存權了,從而要求收回流轉的承包地,或者要求增加租金。

對此,不能以商事審判中有約必守的原則對這類請求予以一律駁回,這是考慮到我國農村土地流轉市場的特點:第一,需要注意的一個前提是,我國的農地流轉市場是一個不完全的市場運行模式,它的特點是市場的信息公開以及政府監督機制并不很健全,交易雙方主體的實力和地位實際上是不平等的,作為受流轉方,往往是承包大戶或者專業的農業經營公司,其經營能力和市場判斷能力,遠高于交易的相對方即原承包人,雙方掌握的信息資源也是不對等的,這種交易結果有可能對農民一方并不是很公平;第二,農村承包地流轉市場,受政府政策調控影響較明顯,從2004年起,國家對農業采取大力扶持政策,流轉合同訂立時的基礎社會環境發生較大變化,引發土地承包價格較大幅度的上漲,繼續堅持有約必守,則訂立契約的基礎已經不存在了,如果還按原合同價格履行,顯然對流轉方不公平;第三,在社會大變革時期,司法不能拘泥于法律及合同條文的字面意思,而是應當考慮社會變革因素,所以既要維護合同履行的連貫性,也要承擔平衡雙方利益的責任,在這種地位不對等的市場交易關系中,要求我們注重對弱勢群體的?;?,也就是對農民生存權的?;?,既是目標也是底限,我們知道,家庭承包地對農民而言,就像是我們的工資加上養老保險,是關系到農民維系有尊嚴生活的基礎,如果一項交易已經嚴重影響到農民生存權,法律就要啟動矯正機制,對承包費予以適當調整,才能?;づ┟襠嬡?,同時也是間接的維護了社會秩序的穩定。以上是價格調整的必要性。

此類訴訟的訴求往往既有要求解除流轉,也有要求提高價格,根本原因,還是價格過低造成的,所以解決辦法還是在于承包費價格的調整。對于調整的具體程度,根據農地流轉協議的履行情況,總結了三方面的參考意見,一是在受流轉人一次性將承包費交齊的情況下,協議履行的完整程度是最高的,因此通常情況下,如果作為流轉人的農戶或者村集體要求解除流轉協議的,不應當準許,可以釋明其增加租金,但如果村集體堅持收回機動地用于分配責任田,就涉及到農民生存權問題,這種情況解除合同應當予以準許;二、反之,如果不是一次性交齊承包費的,也影響到農民生存權的,可以予以解除流轉關系,需要綜合考慮該農戶的經濟狀況、勞動能力、是否僅以訴爭承包地為主要收入來源,;三是針對流轉費的調整,應當以與前次調整后相比,流轉費有較大幅度增漲為前提,經實踐調研,建議盡可能采取3年一調的原則,根據等價有償原則,調整后的承包費水平應當不高于調整時當地同類地塊的平均承包費標準。

在判令受流轉人返還承包地的情況中,如果受流轉人無過錯且因返還土地受到損失,應當責令相關主體對其予以經濟補償,如果雙方對補償數額無法協商一致的,可以參考當地的農村土地主管部門的評估數據。需要注意的是,判令返還的截止時間要安排在當年秋收之后再返還,這是依據司法解釋第十七條,有別于一般債務清償的規定。

這項問題的解決也體現了對生存權的?;?,允許解除流轉關系,和允許調整承包費價格,都是以損害到農民生存權作為前提,承包費調整的幅度,也是以滿足維持生存權作為底限,不能無限制的提高承包費價格,沒一個環節都體現了對生存權的尊重。

 

三、農地流轉到期后,流轉雙方解除流轉關系,實際承包人在土地上種植的林木尚未取得砍伐許可,原承包人要求返還土地的,對地上種植的林木如何處置?

處理辦法:在訴爭林木并非法律法規和國家政策禁止砍伐及能夠取得砍伐證情況下,可以判令接收土地方對林木所有人予以補償后,林木所有權歸接收土地方,如果接收土地方拒絕補償,可以判令受流轉方(林木所有人)在砍伐期(一個生長期)后歸還土地,同時如果林木所有人有過錯的,應賠償接收土地方經濟損失,但不得新增林木。

對于涉及果樹等不需要砍伐證的林地的返還,如雙方有合法約定,應當首先遵從雙方約定處理;如無約定,且果樹所有人確有過錯的,可以判令移除果樹,由林木所有人退還承包地。

理由及依據:該問題是長期以來困擾各基層法院的問題,在司法解釋中無法找出直接的解決方案,也屬于第二類新問題??翁庾樵諏芍?、蘇家屯等地區調研時較為突出,在沿沙漠和主要公路地區,政府曾鼓勵農民在等級較低的農地種植防風林等林帶,即退耕還林政策,后期由于政策變化,國家強調糧食安全,林地承包期屆滿后,村集體或者流轉人需要收回這些承包林地,原林地承包人需要退還林地,雙方往往就林木的去留發生爭議訴至法院,由于訴爭林木砍伐期未到,法院不能強行判令立即砍伐,導致糾紛久拖不決。經調研,遼中等地區的林帶多為楊樹,砍伐期約12年,大多能夠辦理砍伐證,其他地區基本類似。

這種情況下,村集體和原承包人收回林地,往往是為了再次發包給村民用于家庭承包地的調整,這就涉及了農民的生存權?;の侍?,根據生存權?;び畔仍?,法院應當堅持受流轉方歸還土地,如果對方及時補償,可以立即判歸還,如果對方明確表示不予補償,則應保證林木所有人對林木的合法權益,確保其在享有一個生長期收益后再歸還土地。

在調研中,關于果樹承包,通常有較完備的合同,對承包期內和承包期屆滿后的處理,雙方均有條款約束,所以法院在處理糾紛時,首先要尊重當事人約定;只是在近期一些因土地量化需要而收回機動地時,涉及果樹的處理,由于果樹并不需要砍伐證,所以如果果樹所有人確有過錯的,可以判令移除果樹,退還承包地。

 

原則二 防止集體自治權濫用原則

四、集體成員認為集體經濟組織行使自治權侵害其合法權益,起訴至法院要求撤銷集體經濟組織決議的,法院是否應當受理?

處理辦法:法院應當受理,經審理認為集體成員訴訟請求成立的,應當對相關集體組織決議予以撤銷;

理由及依據:這是典型的防止集體自治權濫用優先適用原則。根據物權法第六十三條“集體所有的財產受法律?;?,禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的,受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”,集體成員可以就集體組織做出的決議,提起訴訟,具有訴權。本問題是源自05年司法解釋第二十四條,第24條僅限于征地補償分配問題,所以司法實踐中,學者和法官們對適用范圍產生爭議,究竟是只限于征地補償糾紛,還是可以擴大到其他領域。但我們認為物權法六十三條已經突破了對05年司法解釋的限制,這種突破在物權法實施前是以個別法律條款形式存在,比如土地承包法第四十八條“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準”,之前也有起訴要求糾正村委會此類行為,法院也受理過,所以物權法的實施,是在這些個別條款實施適用經驗基礎上,對防止集體自治權濫用原則的進一步推廣。

但本問題需要注意以下內容:一是提起訴訟的集體成員必須是本集體經濟組織現成員;二是起訴的集體成員是否具有比例要求,是有爭議的,有認為需要半數以上的,對此,如果起訴僅是主張集體決議侵犯個人權益的,不應限制起訴人數比例,如果是涉及集體整體利益的,應當至少要求半數以上成員起訴,起訴人才能代表集體;三是結合民訴法起訴條件,起訴人應當是有直接利害關系

 

原則三 司法權在與行政權重疊領域的延伸適用原則

五、主要河流干流沿岸,村委會與河道管理部門就該類土地發包權發生爭議而訴至法院,是否應當受理?

處理辦法駁回起訴。

理由及依據:這類問題的主要現象是河流沿岸土地被村委會當做集體土地發包,且政府有關部門已經頒發承包證予以確認,而河道管理部門則主張該部分土地為河流沿岸?;で?,應當由河道管理部門管轄。

《河道管理條例》第十七條規定,河道岸線的建設項目應當事先征求河道主管機關的意見?!讀贍×珊穎;で趵返諶豕娑?,省人民政府對遼河流域特定區域實行特殊?;ず圖泄芾?。第十六條規定,占用河道規劃保留區土地,應當由省遼河?;で芾砘乖諂渲霸鴟段諞婪ㄅ?。這表明,沿遼河兩岸,有一定寬度內的土地是由河道管理處管理,并不屬于毗鄰的村集體組織所有,根據該條例,違法占用該土地的,由河道管理部門處以5萬元以下???。

而由村委會發包的農村土地承包經營權證的發證機關往往也是當地縣級政府,如果出現一塊承包地,河道管理處與村集體均提供文件和承包證證明其有發包權,則此時系行政管理權出現了積極的沖突,也就是各個組織部門都想伸手去管,為解決這一矛盾,遼寧省政府于2010年下發《關于開展遼河干流河灘地集體發包權和農民承包經營權工作的通知》及2011年下發的《關于妥善解決遼河?;で逅瀉猶駁亓髯找娣峙湮侍獾木猛ㄖ范脊娑?,屬于河道管理部門管理的河灘地,應當按照省政府退耕恢復生態的統一要求,對已經由集體按四荒地和機動地發包的,應當全部解除,并對收益歸屬做了規定。

所以這類糾紛不僅在理論上應當由政府部門予以處理,而且實際上省政府也下發相關文件,集中予以解決,法院應當駁回起訴。體現了對行政職權管轄范圍的尊重。

 

六、承包地流轉后,實際承包人違反土地利用規劃,在土地建設大量永久性建筑,現原承包人或者村集體要求收回承包地,并要求拆除地上建筑物,是否應當支持?

處理辦法:判令實際承包人將承包地恢復原狀后,返還原承包人或者村集體。

理由及依據:該問題是司法權在與行政權重疊領域延伸適用原則的體現。此類糾紛系在我市城鄉結合部地區、如于洪、蘇家屯等地較普遍,一些承包人租用農地發展養殖業或者建立廠房開展非農產業,往往是租期未到發生糾紛,村委會或者原承包人要求解除合同,收回土地,但涉及地上物的處理比較繁瑣,這種情況下,根據土地管理法第七十六條、第八十一條的規定,該類問題由土地行政管理部門根據規劃情況分別處理,實踐中,基層法院普遍反映處理該類問題較棘手,因為如果進入執行階段,可能會遭遇較大阻力,或者拆除建筑物造成的實際損失和拆除費用可能相當大,因此曾有些法院采取向有關土地主管部門發出司法建議,建議對違法占用土地情況予以處理,這樣一種辦法,以避免司法權與行政職權相沖突,但在有些情況下,行政機關采取了不作為和拖延的做法,于洪區的一宗違建小學校舍的案件中,土地管理部門對建設在基本農田上的小學校舍,先是下令拆除,后又迫于上訪壓力停止了拆除行為,并下令將已拆除部分恢復,導致校舍所占用的基本農田無法恢復耕種,影響了農民生存權。

對于基層法院的難處,我們也表示理解,但是法院是大多數糾紛的最終解決之所,行政機關可能采取推諉的辦法,但是法院沒有辦法推諉,即使民事訴訟不予處理,早晚還會通過行政訴訟要求法院予以解決,所以,我們認為在這種情況下,應當采取司法權的延伸適用原則,不等不靠,依據物權法的排除妨害等相關法律條文來行使司法權,對應當予以拆除的違法地上物,堅決予以拆除,這樣才能彰顯司法的正義。

 

七、承包人認為相鄰承包地的承包人侵占自己承包地,而起訴要求返還,如果根據雙方陳述以及提供的承包合同及承包證等基礎性證據材料無法判斷是否存在侵占,如何進一步分配雙方舉證責任?

處理辦法可以要求提起訴訟的承包人提供村集體對侵權情況的認定意見,如果相鄰承包地存在承包合同、承包證記載的四至重疊問題,村集體的認定意見中還應當明確相鄰承包地雙方的實際界限;起訴的承包人未能提供村集體意見或者該意見所載內容不明確,且經法院通過調查村臺賬等方式仍無法確定相鄰承包地具體界限的,可以裁定駁回起訴。

理由及依據:這個問題實際上是包含兩方面的內容,一是應對普通的侵權占地糾紛,二是因相鄰承包地的承包證或者承包合同所記載的四至存在重疊,或者與地塊實際情況不符,從而產生的承包地侵權情況。

對普通的承包地侵權糾紛,由于承包地的發包權在村集體,四至的確定通常由村委會來具體實施量化,也稱“打地”,所以一旦發生承包地侵占糾紛,如果憑雙方陳述以及提供的承包合同及承包證等基礎證據材料無法判斷是否存在侵占,那么由于分配承包地系村集體自治權范圍,故可以要求主張侵占的承包人提供村集體證明材料,有些情況下,鎮政府也可能給出具相關證明材料,這也可以作為重要的判案依據;當事人無法提供的,或者村集體礙于各方顏面,不愿意主動開具材料的,法院應當調查村臺賬,如果還無法確定,應當視為雙方界限不清,駁回起訴。

對因承包證糾紛引發的承包地侵權訴訟,造成這種承包證糾紛的原因,一是發證行政機關管理不規范,我們在蘇家屯等地調研時發現有些承包合同和承包證四至往往是農民自己填寫,導致一些農戶四至重疊現象很嚴重;二是有些地區,在發放土地承包證時,村民的家庭承包地并未實際量化,之后量化后,可能與已經發放的承包證四至不符。針對這個問題,以前一些法院往往采取的措施是,即只要承包證四至與地塊實際情況不符,或者相鄰承包地承包證四至重疊,一律駁回起訴,這種做法的理由是承包證系政府部門頒發,是對承包權的確認,所以如果承包證本身記載有錯誤,那就屬于政府部門處理范疇,不應歸法院處理,這種做法在沈陽兩級法院普遍存在,在9月3日人民法院報上登載的江蘇高院關于農村土地承包糾紛調研報告上,也采取了這種觀點。

我們認為這種做法值得商榷。從法理方面來說,土地承包經營權與一般的不動產權屬證明有很大不同,是以訂立承包合同作為權利確立的標志,而不是像物權法所規定的其他不動產物權那樣以不動產登記管理機構的登記為權屬證明,所以,從法律關系上說,村集體作為合同發包方,應當是對承包地的具體四至具有最終解釋權,當然,考慮到我國農村實際情況,村集體的意見也還需要得到政府主管部門的確認,可以是鎮政府,也可以是農林局,不能僅憑一份承包證,就將農民的訴請拒之門外;從實踐視角,土地承包證的修改程序比較繁瑣,最近我們調研得到的情況是,各地區農林局都在等待不動產登記全面鋪開后,再進行大規模的修改承包證工作,所以在這相當長期限內,如果堅持駁回起訴做法,那么此類糾紛都很難得到解決,紛爭就會積累下來,不利于社會的穩定團結。

所以,鑒于承包證往往落后于農村土地調整現狀的情況,我們認為,如果村集體以及農林主管部門出具書面材料確認承包地的實際情況的,可以將證明材料作為依據,來進行裁判。這也是司法權延伸適用的典型體現,這種延伸既有法理依據,也符合實踐的需要。而且我院在不久前的一起群體性案件中,已經采取了這樣一種裁判理念。

這里需要特殊注意的一個問題是,實踐中村委會和農經主管部門出于回避矛盾,避免得罪一方當事人目的,在出具的證明材料中,采取模棱兩可的態度,也不明確認定對方是否侵占承包地,導致法院也無法確定雙方具體界限,這種情況下,法院就不能延伸過度,而應當適用土地管理法第十六條之規定,土地界限不清,屬于政府相關部門處理,從而駁回起訴。

 

四、其他方面

八、05司法解釋第一條第二款“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”中,對“未實際取得承包經營權”的理解,如何掌握具體標準?

處理辦法家庭承包經營權的取得應當按照簽訂合同為標準;如果無法查清是否存在合同,也可以領取承包證為標準;如果承包人沒有上述憑證,但持有繳納承包費的憑證等證據,在有其他證據印證的情況下,也可以認定已經實際取得承包權?! ?/p>

理由及依據:該題目是為解決調研過程中基層法院對何為實際取得承包經營權判斷標準不一致問題。土地承包經營權屬于物權中的用益物權,根據農村土地承包法和物權法第一百二十七條,農村土地承包經營權的設立應當以雙方簽訂承包經營權合同生效為標準,這一點與其他以登記作為設立方式的物權有所不同,所以簽訂合同且合同生效后,承包人就已經取得承包權,如果承包人來起訴,法院應當予以受理。最高人民法院民一庭所作出“關于當事人就簽訂土地承包經營權合同后未實際取得承包土地而提起的訴訟,人民法院應當作為民事案件受理?!?,也是以承包合同作為取得承包權的標準。

在雙方合同丟失或者無法查證簽訂過合同情況下,如果能夠提供曾經繳納過承包費憑證或者即使沒有交費憑證,但村民代表大會記錄顯示將土地發包給該承包人,都可以作為認定其取得承包經營權的依據。

 

九、村委會將集體機動地以家庭承包以外形式發包,發包期限超過3年的,對3年以外部分的效力如何認定?

處理辦法應當確認無效。

理由及依據:該問題是在康平法院調研時,部分法官認為對其他方式承包的,超過3年部分違反了地方性法規,按照辦法規定,對機動地以家庭承包以外方式發包的,不能超過三年,遼寧省辦法并非法律或者行政法規,但實際上,機動地本身承載了隨時給集體成員補充土地的功能,具有潛在的生存權保障功能,因此不宜采取過長的承包期限,一旦超過這個期限,就會對集體成員利益造成侵害,即符合了合同法規定的損害集體利益情形,應當認定無效。

 

十、當事人起訴對地頭地等集體土地主張權利的,如何處理?

處理辦法:如果經查實,如果集體經濟組織并未就該爭議土地以合同或承包證等形式發包給權利主張人,對該項權利主張裁定駁回起訴。

理由及依據:農村生產生活中,在最初分配農地時,往往在承包地毗鄰處,為相鄰承包地都預留出一定的地頭,以方便通行等,有些水田還留有水溝,這些土地的性質屬于集體土地,并未發包給承包地的承包人,隨著時間推移,有些承包人將地頭地改變為自己承包地一部分,或者有些水田改為旱田的,將水溝直接改為自己承包地,村集體往往不予制止,相鄰土地承包人因此可能發生糾紛,均對地頭地等集體土地主張權利,實際上,集體組織才是是土地真正權利人,承包人雙方往往是侵占了集體土地權利,所以雙方均不是權利主體,無權對該土地主張權利,法院在處理該類糾紛時,一旦查清該類土地并未實際發包給承包人,應當駁回起訴。

 

十一、當發生土地征收補償時,承包人死亡,繼承人起訴集體組織要求獲得死亡承包人應得的分配份額的,如何處理?

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